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A Lei Federal 12.858/2013, que obriga os estados, o Distrito Federal e os municípios a destinarem royalties do petróleo para educação e saúde, está de acordo com a Constituição e não fere a autonomia dos entes federados. É o que defende o procurador-geral da República, Augusto Aras, em parecer enviado ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.277, proposta pelo governo do estado do Rio de Janeiro. Segundo Aras, os royalties são receitas originárias da União, transferidas aos estados conforme previsto em lei federal, que pode impor condições e requisitos, como o investimento obrigatório em determinadas áreas. O PGR também afirma que a lei contribui para a promoção da justiça intergeracional, compensando gerações futuras, e para a realização dos objetivos constitucionais de sociedade livre, justa e solidária.
A ADI questiona o artigo 2º, inciso II, §§ 1º e 3º, da Lei Federal 12.858/2013. Os dispositivos estabelecem que estados, DF e municípios destinem obrigatoriamente para as áreas de educação e saúde públicas as receitas provenientes dos royalties e participação especial relativas a contratos celebrados a partir de 3/12/2012, sob os regimes de concessão, de cessão onerosa e de partilha de produção, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva. Pela lei, 75% dos recursos devem ir para a educação e 25% para a saúde.
A ação alega afronta ao princípio da autonomia dos entes federativos, por condicionar a aplicação de receita, limitando o poder de decisão de estados e municípios sobre o uso de seus próprios recursos financeiros. Aponta também violação ao equilíbrio federativo. Segundo a ação, o art. 155, § 2º, X, “b”, da Constituição Federal determinou, em relação ao petróleo e à energia elétrica, o pagamento de ICMS no estado de destino e não na origem, como forma de equilibrar a distribuição de receitas, já que os estados de origem recebem royalties. Como as receitas do ICMS são de uso livre e os royalties devem ir para saúde e educação, os estados produtores estariam prejudicados.
Recursos da União – O PGR lembra que a Constituição garantiu à União a titularidade das jazidas, recursos minerais e potenciais de energia hidráulica, além do monopólio das atividades-chave relacionadas à exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos. Já os estados, o DF e os municípios têm direito a compensações ou participações financeiras no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais. Sendo assim, os valores resultantes da exploração do petróleo não são receitas originárias de estados e municípios, como defende a ação, mas sim da União, tendo em vista a propriedade federal dos recursos minerais. A União tem obrigação de repassar os valores a estados, ao DF e aos municípios, a título de royalties, mas pode impor restrições ao uso dos recursos por meio de lei federal, como foi o caso.
Augusto Aras afirma que a regra para aplicação dos recursos em educação e saúde foi resultado de lei ordinária federal discutida e deliberada pelo Congresso, de forma democrática, com a participação de representantes tanto do povo (Câmara dos Deputados) quanto dos estados (Senado). “A autonomia financeira dos entes federativos definida e protegida constitucionalmente não é um fim em si mesma, mas instrumento da realização dos interesses e das necessidades dos cidadãos, que, no caso, por meio de seus representantes legitimamente eleitos, houveram por bem priorizar a realização de investimentos sabidamente necessários nas áreas de educação e saúde”, diz.
Segundo o PGR, os estados produtores beneficiam-se do pagamento dos royalties desde 1953, com a edição da Lei 2.004/1953. A Constituição de 1988 mudou a regra do ICMS como forma de compensar estados que não são produtores e, por isso, recebem menos recursos. Ele lembra que os estados produtores recebem, além de royalties, receitas oriundas de outras fontes, como o incremento da arrecadação de impostos em razão do aumento populacional, por exemplo.
Aras sustenta que os royalties não se limitam a contrabalancear as consequências danosas causadas pelo setor de petróleo e gás ao meio ambiente, às finanças públicas e à sociedade atual, mas devem ser considerados como um instrumento de “promoção de justiça intergeracional”. Ou seja, são uma forma de compensar gerações futuras pela exploração e possível esgotamento de um recurso que não é renovável, como o petróleo. “Sob essa ótica, a vinculação promovida pela Lei 12.858/2013, destinando recursos para educação e saúde, áreas com grande potencial de geração de desenvolvimento futuro, é mais do que justificada”, diz o PGR.
Para ele, educação e saúde contribuem de forma decisiva para a melhoria da qualidade de vida da população, com reflexos no nível de desenvolvimento civilizatório presente e futuro. Assim, ao destinar recursos para essas áreas, a lei auxilia na consecução dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil previstos na Constituição, de construção de uma sociedade livre, justa e solidária, garantia do desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades, entre outros.
*Com informações de Ministério Público Federal (MPF)